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Der Zugang zum Nordseestrand

Eine großflächige Kommerzialisierung des Strandzugangs in Wangerland ist unzulässig. So hat das Bundesverwaltungsgericht jetzt entschiedene, dass die Einzäunung und Bewirtschaftung nahezu des gesamten Meeresstrandes der Gemeinde Wangerland als kostenpflichtiges kommunales Strandbad rechtswidrig ist. Nicht von der Bade-Infrastruktur geprägte Flächen dürfen unentgeltlich zum Baden und Spazierengehen betreten werden.

Die Kläger, Einwohner zweier Nachbargemeinden, verlangten von der beklagten Gemeinde Wangerland, die zum Verfahren beigeladene, zu 100 % von der Gemeinde gehaltene Tourismus GmbH anzuweisen, ihnen das unentgeltliche Betreten der beiden Nordseestrände im Gemeindegebiet zu ermöglichen. Diese Strände hat die Tourismus GmbH vom inzwischen ebenfalls beigeladenen Land Niedersachsen gepachtet. Sie hat beide Strände nahezu vollständig eingezäunt und u.a. mit Sanitäranlagen und Strandkörben sowie, in bestimmten Strandabschnitten, mit DLRG-Stationen und Kinderspielgeräten ausgestattet, um die Pachtflächen als Strandbäder zu betreiben. Für den Zugang erhebt sie von April bis Oktober von allen Besuchern mit Ausnahme der Gemeindeeinwohner und Kurkarteninhaber ein Entgelt.

Die Kläger beriefen sich dagegen auf den gewohnheitsrechtlichen Gemeingebrauch am Küstengewässer und am Meeresstrand sowie auf § 59 Abs. 1 BNatSchG, der jedermann das Recht gibt, die freie Landschaft auf Straßen und Wegen und ungenutzten Grundflächen unentgeltlich zu betreten.

Das erstinstanzlich hiermit befasste Verwaltungsgericht Oldenburg hat die Klagen abgewiesen1, das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in Lüneburg die dagegen eingelegte Berufung zurückgewiesen2. Ein gewohnheitsrechtlicher Gemeingebrauch am Strand bestehe in Niedersachsen nicht mehr, befand das Oberverwlatungsgericht in Lüneburg. Ein Gemeingebrauch am Küstengewässer sei zweifelhaft und schließe jedenfalls kein Recht auf Zugang zum Gewässer ein. Auch auf das im Bundesnaturschutzgesetz geregelte Recht, die freie Landschaft auf Straßen, Wegen und ungenutzten Flächen ungehindert zu Erholungszwecken zu betreten, könnten die Kläger sich nicht berufen. Unabhängig von der Ausstattung einzelner Strandabschnitte und dem Grad ihrer Naturbelassenheit seien beide Strände aufgrund der Pachtverträge insgesamt einer Sondernutzung zugeführt worden, die das naturschutzrechtliche Betretensrecht ausschließe. Das gelte auch für die Querungshilfen zum Meeressaum, da diese integrale Bestandteile der Strandbäder seien. Auf die Rechtmäßigkeit der kommerziellen Nutzung komme es nicht an, da die Sondernutzung jedenfalls legalisiert werden könne. Dass sie Betretensrechte entfallen lasse, stehe auch mit Verfassungsrecht in Einklang.

Dagegen hatte die Revision der Kläger vor dem Bundesverwaltungsgericht nun teilweise Erfolg:

Die Annahme des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, der frühere landesgewohnheitsrechtliche Gemeingebrauch am gesamten Meeresstrand sei 1981 durch Landesgesetz aufgehoben worden, war dabei im Revisionsverfahren durch das Bundesverwaltungsgericht nicht zu prüfen. Dort ist nicht die Richtigkeit der Auslegung von Landesrecht zu kontrollieren, sondern nur, ob das Berufungsurteil Bundesrecht verletzt. Das hat das Bundesverwaltungsgericht allerdings bejaht; das Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts in Lüneburg verletzt das Grundrecht der Kläger aus Art. 2 Abs. 1 GG und widerspricht § 59 BNatSchG.

Aus Art. 2 Abs. 1 GG folgt ein Recht zur Abwehr rechtswidriger Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit. Art. 2 Abs. 1 GG verpflichtet nicht nur die beklagte Gemeinde, sondern auch deren Eigengesellschaft. Der unentgeltliche Zutritt zum Strand durfte den Klägern nicht schon wegen der Bewirtschaftung der Pachtflächen als Strandbad verweigert werden. Der Betrieb dieser kommunalen Einrichtung ist rechtswidrig, weil eine wirksame Widmung fehlt. Sie kann auch durch die Pachtverträge nicht ersetzt werden. Außerdem schränkt die Inanspruchnahme nahezu des gesamten Strandes – und nicht nur der für den derzeitigen Badebetrieb benötigten Flächen – die allgemeine Handlungsfreiheit unverhältnismäßig ein.

Daraus folgt allerdings kein Recht der Kläger auf freien Zugang zu sämtlichen Strandflächen. § 59 Abs. 1 BNatSchG beschränkt das Recht zum unentgeltlichen Betreten fremder Grundstücke in der freien Landschaft verfassungskonform auf Straßen und Wege und ungenutzte Grundflächen, sofern das Landesrecht keine weitergehenden Rechte vorsieht. Der Strand ist Teil der freien Landschaft auch, soweit er – wie in Hooksiel – im Rahmen einer Ausgleichsmaßnahme künstlich angelegt wurde.

Eine das Betretensrecht ausschließende Nutzung liegt nicht schon in der Umzäunung des Strandes oder in Maßnahmen, die den bisherigen Zustand erhalten, etwa im Aufspülen von Sand oder in der Strandreinigung.

Die Ausstattung des Strandes mit Infrastruktureinrichtungen für den Badebetrieb und der Betrieb des Strandbades selbst stellen eine Nutzung dar, sofern sie sich nicht darin erschöpfen, das nach dem Gesetz unentgeltlich zu gewährende Betreten zum Spazierengehen und Baden zu kommerzialisieren.

Das Recht zum unentgeltlichen Betreten erstreckt sich daher hier nicht auf Teilflächen, die durch mehrere, miteinander in funktionalem Zusammenhang stehende Einrichtungen des Badebetriebs geprägt sind.

Auf die Rechtmäßigkeit des Strandbadbetriebs kommt es für die Begrenzung des Betretensrechts nach § 59 Abs. 1 BNatSchG nicht an. Diese Vorschrift soll eine Beeinträchtigung der tatsächlichen Nutzung fremder Grundstücke verhindern und ist darauf angelegt, dass jeder den Umfang zulässigen Betretens nach eigenem Augenschein und nicht erst nach rechtlicher Prüfung beurteilen kann.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. September 2017 – 10 C 7.16

  1. VG Oldenburg, Urteil vom 23.09.2014 – 1 A 1314/14
  2. Nds. OVG, Urteil vom 19.01.2016 – 10 LC 87/14
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